判断行政行为合法的要素保障

-某园林公司与A县人民政府行政征收补偿纠纷案

摘录《赢在二审与再审》原文：

争议焦点：

怎么判断具体行政行为是否合法；行政行为的合法性有哪些基本要素。

案情简介：

2017年12月1日，A县人民政府（本案例所涉人物均为化名）作出x府征决字〔2017〕31号《关于兰州至海口高速公路扩容工程（C标段）建设项目土地房屋征收拆迁补偿的决定》及《兰州至海口高速公路扩容工程（C标段）建设项目土地房屋征收拆迁补偿安置方案》，对包括原告xx县某园林公司所属的位于xx县xx镇某村苗圃场在内的土地、苗圃、林木进行征收，并依法进行了公告。

在开展征收工作的过程中，xx县某园林公司对苗圃场内的苗木价值发生争议，并经多次协商不能达成一致意见。随后，当地人民政府按照相关法律法规的规定，启动了对原告苗木的征收程序，并聘请xx县公证处对现场进行了保全，委托测绘公司对现场进行了测绘，原被告双方均对现场苗木品名、规格、数量进行了签字确认。后涉案苗木的价值经鉴定为1,622,193元。A县人民政府于2019年5月20日作出了x府征决字〔2019〕8号《A县人民政府征收补偿决定书》，对原告的苗木进行征收。

后xx县某园林公司不服提起诉讼，该案一审裁定驳回原告的起诉。判决书送达后，双方提起上诉，二审法院裁定发回重审。

诉讼代理文书：

行政答辩状

答辩人：A县人民政府。住所地：xx省xx县xx镇人民路。

法定代表人：龙某，该县县长。

委托代理人：张绍明、韩朝飞，系贵州贵遵律师事务所律师。

因原告xx县某园林绿化有限公司诉答辩人A县人民政府行政纠纷-案，现依法答辩如下。

一、本案被诉的x府征决字〔2019〕8号《A县人民政府征收补偿决定书》认定事实清楚，证据确凿、充分

因兰海高速公路重庆至遵义段扩容工程（贵州境）项目建设需要，2017年12月1日，A县人民政府在经过相关法定程序之后，作出了x府征决字〔2017〕31号《关于兰州至海口高速公路扩容工程（C标段）建设项目土地房屋征收拆迁补偿的决定》及《兰州至海口高速公路扩容工程（C标段）建设项目土地房屋征收拆迁补偿安置方案》，对包括原告xx县某园林绿化有限公司所属的位于xx县xx镇某村苗圃场在内的土地、苗圃、林木进行征收，并依法进行了公告。

后原、被告双方在开展征收工作的过程中，对苗圃场内的苗木价值发生争议，并经多次协商不能达成一致意见。随后，被告按照相关法律法规的规定，启动了对原告苗木的征收程序，并聘请xx县公证处对现场进行了保全，委托测绘公司对现场进行了测绘，且原被告双方均对现场苗木品名、规格、数量进行了签字确认。同时，委托相关机构对涉案苗木的价值进行了评估，确认其价值为1,622,193元。

被告A县人民政府履行了调查和评估等程序之后，依据《土地管理法》等有关法律法规的规定，于2019年5月20日作出了x府征决字〔2019〕8号《A 县人民政府征收补偿决定书》，对原告的苗木进行征收。

上述事实有相关批文、涉案标段的整体征收决定、现场数据测绘表、公证书、评估报告、送达回证、征收决定书、农村土地承包合同等相关证据在卷佐证，足以认定。因此，本案被诉具体行政行为，认定事实清楚，证据确凿、充分。

二、本案被诉的x府征决字〔2019〕8号《A县人民政府征收补偿决定书》程序合法

1．本案征收决定的作出，答辩人经过调查取证、现场测绘、现场保全、资产评估等程序。在行政调查的过程中，被告已经充分履行了告知义务，并履行了相关的法定程序，征收行为程序正当。

2．本案征收决定的作出，已经取得了xx省国土资源厅作出黔国土资预审函〔2016〕66号审核意见、xx省发展和改革委员会作出黔发改交通〔2016〕1941号批复、xx省林业厅作出了〔2018〕121号关于先行使用林地的批复、x x省交通运输厅作出黔交建设〔2017〕174号批复文件、交通部〔2017〕482号批复文件、自然资源部办公厅作出自然资办函〔2018〕1130号用地复函、xx市人民政府x府函〔2017〕126号文件、xx市人民政府《关于印发xx市高速公路项目建设征地拆迁指导意见》、A县人民政府x府征决字〔2017〕31号《关于兰州至海口高速公路扩容工程（C标段）建设项目土地房屋征收拆迁补偿的决定》及《兰州至海口高速公路扩容工程（C标段）建设项目土地房屋征收拆迁补偿安置方案》等相关审批，前述证据能够证明被告的具体行政行为程序合法。

三、本案被诉的x府征决字〔2019〕8号《A县人民政府征收补偿决定书》适用法律正确

鉴于涉案的被诉具体行政行为已经履行了行政调查、程序告知、资产评估等征收工作必须履行的法定程序。因此，被告依据《土地管理法》《国有土地上房屋征收与补偿条例》等相关法律法规的规定，并结合评估报告的市场价值作出x府征决字〔2019〕8号《A县人民政府征收补偿决定书》对涉案的苗木进行征收，并作出一次性货币补偿1,622,193元，适用法律正确。

四、原告的诉讼请求及理由不能够成立，依法应当判决驳回

1．原告主张的涉案土地权属情况与本案的被诉具体行政行为之间没有关联，原告对整条高速公路的征收决定也是知情的，并且已经承认双方经过多次协商，且对现场进行了测绘，对现场进行了保全，并依法启动了征收程序。故，原告不存在违法行政行为。

2．从原告的诉状来看，原告主张违法施工移除苗木的主体方为xx交通建设公司，属于企业的施工行为，并非具体行政行为。原告混淆了民事关系与行政关系，其所主张的行政违法行为明显不能成立。相反，从原告起诉的时间节点来看，也能够证明被告及职能部门已经积极履行了法定义务，并与原告进行了多次协商，原告所主张的第一阶段、第二阶段违法事实不能够成立。同时，对于原告主张的征地违法行为，也无事实依据和法律依据。

3．由于原被告双方长时间协商，且征收决定经过了法定程序。故，被告不存在未按法定期限补偿等情形，原告主张的物权属于民事法律关系，不属于行政法律调整的范围；对于原告主张的《土地管理法实施条例》第二十五条第四款“征收土地的各项费用应当自征地补偿、安置方案批准之日起3个月内全额支付”是属于没有争议的付款条件。涉案的征收方案作出后，因原告对价款有争议，故本案不适用该条款。

4．对于原告主张的评估程序违法、评估依据未得到原告确认、评估依据不足、评估数量不当、评估单价过低等内容，无事实依据和法律依据。本案的评估数量和规格都已取得原告的确认，原告已申请了对评估价值的复核，且评估机构的选择是经双方共同认可的。故，征收决定将评估结论予以采纳，并无不妥。

5．原告主张的苗木赔偿金额为108,356,380元，既无事实依据也无法律依据，原告主张的数据和单价均无依据和来源，其相关计算仅是单方行为，不具有法律效力。

6．根据《行政诉讼法》的有关规定，具体行政行为可请求确认违法或撤销。原告同时要求确认违法并撤销，并要求重新作出补偿决定或赔偿决定不符合法律的规定。其请求不明确，存在选择的情况，不符合受理条件。原告要么只能请求确认违法，要么只能请求撤销，原因是撤销与确认违法不能同时适用。而且行政违法不一定撤销，本案的被诉具体行政行为涉及社会公共利益，原告要求撤销，显然不能够成立。

综上，答辩人请求人民法院在审理查明事实之后，依法判决驳回原告的诉讼请求。

此致

xx市中级人民法院

答辩人：A县人民政府

法定代表人：龙某

2019年11月14日

行政上诉状

上诉人（原审被告）：A县人民政府。住所地：xx省xx县xx镇。

法定代表人：龙某，该县县长。

委托代理人：张绍明、陈建，系贵州贵遵律师事务所律师。

被上诉人（原审原告）：xx县某园林绿化有限公司。住所地：xx省xx 县xx镇。

法定代表人：詹某某，系该公司董事长。

上诉人与被上诉人之间因集体土地附着物征收补偿纠纷一案，不服xx 省xx市中级人民法院（2019）黔xx行初652号行政裁定，现依法提起上诉。

上诉请求：

1．撤销xx省xx市中级人民法院（2019）黔xx行初652号行政裁定，依法改判驳回被上诉人的一审诉讼请求；

2．本案一、二审诉讼费用由被上诉人承担。

上诉理由：

一、原审裁定认定系事实认定错误、不清

1．原审裁定书认定“原告对被毁损苗木所涉及的土地面积存在争议”系事实认定错误

在本案中，原审原告是因为不服集体土地上的附着物征收补偿行政决定，从而提起的一审行政诉讼，原审原告的诉讼请求为“一是确认被告A县人民政府于2019年5月20日作出的征收补偿决定违法并撤销；二是判令被告A县人民政府按照原告主张的标准重新作出补偿或者赔偿决定”。从一审原告的诉讼请求来看，被上诉人是因为对征收补偿决定不服提起的行政诉讼，且本案审理的对象也是行政行为的合法性。至于双方对苗木占用面积的争议，以及苗木数量、规格争议等，均是征收补偿争议的范畴，不属于对被毁损苗木所涉及土地面积的争议。因此，原审裁定认定“双方是对被毁损苗木所涉及的土地面积存在争议”系事实认定错误。

需要特别指出的是，涉案土地属于农村集体土地，土地的被征收人是集体土地的所有权人和承包人，被上诉人是租赁人，不是集体土地的被征收人。因兰海高速公路重庆至遵义段扩容工程（贵州境）项目建设的需要，上诉人A县 人民政府已经于2017年12月1日作出x府征决字〔2017〕31号《关于兰州至海口高速公路扩容工程（C标段）建设项目土地房屋征收拆迁补偿的决定》及《兰州至海口高速公路扩容工程（C标段）建设项目土地房屋征收拆迁补偿安置方案》，对包括被上诉人所属的位于xx县xx镇某村苗圃场在内的土地、苗圃、林木进行征收后，作为被征收人的农户并未对征收决定和被征土地面积提出异议，被上诉人作为地上附属物所有权人也未对该征收决定提出异议，因此本案不存在被征收土地面积争议。

上诉人委托评估并纳入补偿的范围是项目征地红线范围内需要占用被上诉人苗木的全部，包含施工队前期协商施工占用的土地及作出决定后施工的土地范围，相关苗木数量是经双方签字确认的。被上诉人主张的新增面积系其对分割补偿决定的错误理解，属于自身认识错误。补偿范围是否有误属于实体审理范畴，一审判决在没有查明被上诉人主张数量差异是否成立，且未作出实体判决情况下“确认”双方存在争议明显不当。

2．原审裁定认定“本案双方是对苗木补偿或者赔偿标准产生争议”系事实认定错误

如前所述，本案是集体土地附着物征收补偿纠纷，人民法院要审查审理涉案“具体行政行为”的合法性，以及《征收补偿决定书》是否做到事实清楚，证据确凿充分。该案在征收过程中，正是因为双方对征收苗木的价值存在争议，上诉人才共同委托进行评估，并最终在履行了相关法定程序之后，根据共同委托的第三方所作评估结论作出的《征收补偿决定书》。因此，人民法院审查的重点应是补偿决定采信的评估报告是否合法，而不是双方是否对部分苗木价格标准有争议。故，原审裁定认定系事实认定错误、不清。

二、原审裁定适用法律错误

1．原审适用“土地权利人”的规定进行裁决，适用法律错误

根据最高人民法院《关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十条“土地权利人对土地管理部门组织实施过程中确定的土地补偿有异议，直接向人民法院提起诉讼的，人民法院不予受理，但应当告知土地权利人先申请行政机关裁决”的规定。上诉人认为，由于农村土地为集体所有，农户只享有土地使用权，不涉及土地所有权。因此，司法解释规定了“对土地补偿有异议的，应当先申请行政机关进行裁决”。但是，本案涉案土地的权利人（承包农户）已经与上诉人签订征收征用协议，领取了土地补偿款，完成了征收补偿工作，作为土地权利人并没有因土地补偿提出异议，即本案不属于因土地补偿标准问题产生的争议。

被上诉人是地上附属物的投资人，A县人民政府的补偿决定的标的物是

地上附属物（苗木），即本案仅是苗木价值争议。如果将地上附属物苗木的价值争议列入土地补偿标准争议，则被上诉人因不是土地被征收人，不具有诉讼主体资格，人民法院应以诉讼主体资格不符驳回其起诉。因此，原审裁定适用前述规定进行裁决，适用法律错误，依法应当撤销。

2．原审裁定“驳回起诉”适用法律错误

鉴于本案上诉人作出的被诉具体行政行为（征收补偿决定书）是根据双方签字确认的数量和双方共同委托的评估机构的评估结论对苗木价值作出的补偿决定，认定事实清楚，证据确凿、充分，程序正当，并且适用法律正确。该征收补偿决定已经部分履行和对剩余款项进行提存公证。因此，根据《行政诉讼法》的有关规定，本案应当判决驳回原告的一审诉讼请求。但是，原审法院却错误地适用最高人民法院《关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第六十九条第一款第十项的规定，裁定驳回起诉，仅仅对程序作出处理，尚未对实体作出处理。故，原审裁定驳回起诉适用法律错误，并增加了当事人诉累，故本案应当作出实体审理，判决驳回原告的一审诉讼请求。

综上，上诉人认为，原审裁定认定系事实认定错误，且适用法律错误。上诉人恳请二审法院在审理查明案件事实之后，依法撤销原裁定，并改判驳回被上诉人的一审诉讼请求。

此致

xx省高级人民法院

上诉人：A县人民政

法定代表人：龙

2020年7月10

附：本上诉状正本1份、副本1份。

办案总结：

一、具体行政行为合法有效是依法行政的基本要求

行政机关作出的具体行政行为，必须做到事实清楚，证据确凿、充分，适用法律正确，程序正当。这既是行政行为合法的基本要求，也是依法行政、合法行政的基础。就涉案的征收补偿决定而言，行政机关在答辩状中，已经对此作出了相应的陈述。

二、按期提供答辩及行政行为作出的依据，是行政应诉的基本遵循

根据《行政诉讼法》的有关规定，行政机关在收到行政应诉案件后，必须在15日内提供答辩意见，同时向人民法院提交被诉具体行政行为作出的事实依据和法律依据。超期未提供的，或者超期未答辩的，人民法院将视为具体行政行为没有证据证明（被诉行政行为涉及第三人合法权益，第三人提供证据的除外），可以判决撤销该具体行政行为。因此，按时提供答辩意见，按期提供证据材料是行政应诉的基本遵循。

三、行政机关答辩和行政上诉要前后统一

在行政诉讼过程中，很多案件往往都会出现一审、二审，甚至申请再审的情况。由于行政机关出庭负责人的变更或者承办人员的变更，经常也会出现不同的认识和不同的观点。但是，需要特别注意的是，在行政诉讼整个过程中，行政应诉观点的一致性是每个行政机关都应当严格把控的，尤其是行政答辩和行政上诉，要始终做到前后观点统一，前后事实陈述一致，增加具体行政行为的公信力。当然，在行政诉讼中，委托律师出庭代理行政应诉，也是依法行政的具体体现。